Lo que tumba una ZBE no es la etiqueta, son tres papeles
Published on HivePostify by @skunk1 · Mon Sep 07 2026
El Ayuntamiento de Madrid ha perdido el 97% de las demandas por multas de Zona de Bajas Emisiones. Son 558 sanciones anuladas, 383 sentencias contrarias solo en 2025 y costas impuestas al consistorio en 268 casos. Las cifras las publicó el despacho DVuelta, que gestionó esos recursos, y las recogieron después [Vozpópuli](https://www.vozpopuli.com/motor/el-ayuntamiento-de-madrid-lleva-perdidas-el-97-de-las-demandas-por-las-multas-de-las-zbe.html) y [Xataka](https://www.xataka.com/movilidad/altisimo-porcentaje-multas-que-se-recurren-madrid-zbe-acaban-anuladas-dos-razones-explican).
Lo interesante no es el porcentaje. Es el motivo.
Esas multas no se han anulado porque la etiqueta ambiental sea un criterio injusto, ni porque restrinjan la libertad de circulación, ni porque castiguen a quien no tiene dinero para cambiar de coche. Que lo son, lo hacen y lo castigan. Se han anulado, en su mayoría, porque el Ayuntamiento no ha podido demostrar en juicio que puso los carteles.
El artículo 242 de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid obliga al consistorio a acreditar que colocó señalización visible avisando al conductor de que su matrícula va a ser registrada al entrar en la zona. Es un requisito legal para que la sanción valga. En los juicios, el Ayuntamiento no aportó prueba documental de que esos carteles existieran o estuvieran bien instalados, y [cinco juzgados distintos anularon las multas por esa vía](https://gacetinmadrid.com/2024/05/26/cinco-juzgados-anulan-multas-zbe-madrid-senalizacion/).
Esto es lo que tiene de particular el asunto de las Zonas de Bajas Emisiones: se defienden con un discurso sobre el aire que respiramos y se caen por papeles. Un informe que no se hizo, un plan que no se aprobó, un cartel que nadie puede probar que se colocó. Quien quiera pelear una multa hará bien en saber por dónde se gana, porque no es por donde parece.
De dónde sale la obligación
La fuente es el artículo 14.3 de la [Ley 7/2021 de cambio climático y transición energética](https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2021-8447). Obliga a establecer una Zona de Bajas Emisiones a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares, y también a los de más de 20.000 que superen los valores límite de contaminantes. El plazo era «antes de 2023».
Son 149 municipios. A enero de 2026, tres años después de vencido el plazo, solo 58 tenían la zona en funcionamiento. Noventa y uno seguían tramitándola y veinte ni siquiera habían empezado, según el [recuento publicado por El Español](https://www.elespanol.com/enclave-ods/historias/20260122/ciudades-espanolas-cola-zonas-bajas-emisiones-solo-obligadas-implementado/10037440974990.html). Es decir, dos tercios de los ayuntamientos obligados incumplen la ley y no les ha pasado nada.
Conviene aclarar de paso un malentendido que circula en las dos direcciones. Europa no obliga a crear Zonas de Bajas Emisiones. La directiva de calidad del aire fija valores límite y deja que cada Estado elija, dentro de una lista indicativa, con qué medidas los cumple. Quien convirtió la recomendación en obligación legal para 149 ayuntamientos fue la ley española de 2021.
Y hay un segundo escalón que casi nadie menciona y que resulta decisivo en los tribunales: el [Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre](https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2022-22689), que regula los requisitos mínimos de toda ZBE. No se limita a permitirlas. Exige transparencia, motivación, análisis de proporcionalidad y, en particular, análisis de los impactos económicos y sociales, de costes y beneficios y de cargas administrativas. O sea que los papeles que después echan de menos los jueces no son un capricho procesal: los pide un reglamento por su nombre.
El instrumento mide la fecha de matriculación
Todas las Zonas de Bajas Emisiones de España funcionan con el mismo instrumento: el [distintivo ambiental de la DGT](https://www.dgt.es/nuestros-servicios/tu-vehiculo/tus-vehiculos/distintivo-ambiental/), creado en 2016. Y ese distintivo no mide las emisiones de un coche. Mide su fecha de matriculación y la norma Euro con la que se homologó.
La consecuencia es aritmética. Un turismo de gasolina matriculado el 31 de diciembre de 2005 se queda sin etiqueta y no entra. El mismo coche, con el mismo motor y el mismo escape, matriculado el 2 de enero de 2006, obtiene la etiqueta C y entra. Entre los dos hay cuarenta y ocho horas de calendario administrativo y ninguna diferencia física.
En el otro extremo, un Ferrari 296 GTS lleva etiqueta ECO. Es un híbrido enchufable con 25 kilómetros de autonomía eléctrica, insuficientes para el distintivo CERO pero suficientes para el ECO, así que un descapotable de 830 caballos accede a zonas de las que queda excluido un utilitario de los noventa que consume la mitad.
Que el criterio sea grosero se puede defender: clasificar treinta millones de vehículos exige simplificar. El problema es otro, y es que alguien fue a medirlo de verdad.
Alguien lo midió, y la DGT era socia del proyecto
La empresa Opus RSE publicó en junio de 2020 un informe titulado [Las emisiones reales de los vehículos en función de su distintivo ambiental](https://www.lifegystra.eu/wp-content/uploads/2020/07/OpusRSEEtiquetas-ambientalesJunio-2020.pdf). No es un panfleto. Son 461.689 vehículos y 801.000 mediciones tomadas en 18 puntos de Madrid entre noviembre de 2018 y abril de 2020, con equipos de teledetección que analizan la pluma del escape de cada coche que pasa, bajo acreditación de laboratorio ISO-17025 de ENAC y dentro del proyecto europeo LIFE GySTRA.
El detalle que lo cambia todo está en la ficha del proyecto: la Dirección General de Tráfico figura como socia, y es quien aporta los datos técnicos de cada matrícula fotografiada.
El informe encuentra lo que cabía esperar en un extremo: los coches sin etiqueta contaminan bastante más que el resto, sobre todo en partículas e hidrocarburos. Ahí la etiqueta acierta. Lo que no acierta es en el otro extremo, y ahí el dato es de los que no admiten interpretación. Comparando únicamente coches modernos, todos homologados Euro 6, las emisiones medias por kilómetro salen así:
El distintivo que abre todas las puertas es el que más ensucia en tres de los cuatro contaminantes medidos, y en el cuarto gana por dos centésimas de gramo. Datos de Opus RSE, figura 7 de su informe de junio de 2020
Entre coches modernos, un vehículo con etiqueta CERO emite cinco veces más partículas y seis veces más hidrocarburos que un gasolina corriente con etiqueta C. El motivo no es misterioso: los híbridos enchufables solo van en el��ctrico si alguien los enchufa, y el informe midió que en Madrid circulan hasta el 75% del tiempo en modo combustión. La etiqueta les presupone un comportamiento que no verifica nadie.
El recuento completo, para no quedarse solo con lo que conviene: de los cuatro contaminantes medidos, el CERO sale peor en tres. En el cuarto, los óxidos de nitrógeno, gana, y conviene decirlo con la cifra delante, porque gana por dos centésimas de gramo: 0,13 frente a 0,15. Esa es toda la ventaja que acredita en carretera el distintivo que da acceso libre a cualquier zona restringida de España y aparcamiento gratuito, que son las ventajas que el propio informe enumera.
La conclusión del propio informe es explícita: el etiquetado no considera ni el consumo real ni el peso, penaliza a los turismos pequeños y premia a los grandes, y basta con acoplar un motor eléctrico modesto a un todoterreno pesado para conseguir un ECO o un CERO.
La revisión que se anunció para 2021
El documento de 2020 no se limita a describir el problema. Anuncia la solución, y la anuncia como decidida: la DGT «ha decidido revisar las etiquetas de nuevas matriculaciones en el 2021».
No se hizo. En noviembre de 2021, tras una reunión interministerial convocada para analizar precisamente la evolución de los distintivos, se acordó mantener la clasificación tal cual. En junio de 2024 el director general de Tráfico, Pere Navarro, declaró que no era «el momento oportuno» para la revisión y que había que consensuarla con el sector, porque cambiarla generaría confusión. En 2026 sigue sin haber criterios aprobados ni calendario cerrado.
Son seis años. Durante esos seis años, 149 ayuntamientos han recibido la orden de restringir el tráfico usando un instrumento que el organismo que lo emite sabe que no mide lo que dice medir, porque figuraba como socio en el proyecto que lo comprobó.
Y sin embargo no es por ahí por donde caen
Aquí es donde conviene bajar el tono y mirar lo que de verdad pasa en los juzgados, porque circula mucho argumentario que promete lo contrario de lo que consigue.
Los escritos que corren por ahí para recurrir multas de ZBE se apoyan casi siempre en el fondo del asunto: que la etiqueta es un criterio arbitrario prohibido por el artículo 9.3 de la Constitución, que discrimina por capacidad económica en contra del artículo 14, que restringe la libertad de circulación del artículo 19. Son argumentos razonables y son los que uno esperaría que ganasen.
No es lo que ha ocurrido. Ninguna Zona de Bajas Emisiones ha sido anulada en España porque la etiqueta no mida las emisiones reales. Ha caído una decena, y han caído por tres motivos, los tres de papel.
Que no hayan ganado no significa que sean malos argumentos. Significa otra cosa, y conviene entenderla porque cambia la estrategia: un tribunal que encuentra un defecto de procedimiento anula por ahí y ya no necesita entrar en el fondo. La sentencia de Ávila lo dice de manera expresa, limitando la nulidad a un solo motivo. El argumento constitucional no se ha perdido en ninguna parte: es que todavía no le ha tocado el turno, porque las ordenanzas se caen antes de llegar a él.
Y hay un detalle que lo confirma. En Madrid, lo que el tribunal le reprocha al Ayuntamiento es no haber evaluado las consecuencias sobre las personas de baja capacidad económica, sobre los autónomos y sobre las pequeñas empresas, invocando el principio de transición justa. Léase despacio: eso es exactamente el argumento de la discriminación por renta, solo que entrando por la puerta de atrás. No como una vulneración del artículo 14 de la Constitución, sino como un agujero en un informe. El agravio no está ausente de las sentencias. Está dentro, con otro nombre.
Uno: el informe de impacto económico
Es el motivo de Barcelona y el de Madrid. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña anuló la primera ordenanza de la ZBE de Barcelona y el Tribunal Supremo lo confirmó en su sentencia 1372/2023, de 2 de noviembre. En septiembre de 2025 el mismo tribunal catalán [anuló las ordenanzas de cuatro ciudades del área metropolitana](https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunales-Superiores-de-Justicia/TSJ-Cataluna/Noticias-Judiciales-TSJ-Cataluna/--El-TSJ-de-Cataluna-anula-la-ordenanza-de-cuatro-ciudades-del-area-metropolitana-de-Barcelona-relativa-a-la-Zona-de-Bajas-Emisiones): Esplugues de Llobregat, Sant Adrià del Besòs, Cornellà y Hospitalet de Llobregat.
En Madrid, la Sección Segunda de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia dictó sentencia el 17 de septiembre de 2024 anulando los preceptos de la Ordenanza 10/2021 que definían el ámbito de la ZBE y las dos zonas de especial protección, Distrito Centro y Plaza Elíptica. El fundamento es la «manifiesta insuficiencia» del informe de impacto económico: no evaluaba las consecuencias sobre personas de baja capacidad económica, ni sobre autónomos y pequeñas empresas. El tribunal invocó el principio de transición justa recogido en la propia Ley 7/2021, de modo que fue la ley climática la que se le volvió en contra al Ayuntamiento.
Dos: la zona no estaba en el plan de movilidad
Es el motivo de las ciudades medianas, y hay cuatro sentencias con el mismo razonamiento. Ávila, sentencia 114/2025 de 2 de junio de 2025 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Segovia, sentencia 99/2025 de 16 de mayo, del mismo tribunal. Badajoz, sentencia 118/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Y Guadalajara, sentencias 178/2026 y 179/2026, de 15 de abril de 2026, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.
El precepto vulnerado es el mismo en las cuatro, y es el artículo 14.3 de la Ley 7/2021: la Zona de Bajas Emisiones tiene que establecerse a través del plan de movilidad urbana sostenible, no por una ordenanza suelta. El razonamiento de la sentencia de Ávila, [recogido por la prensa local](https://avilared.com/art/84479/el-tsj-anula-la-ordenanza-de-la-zona-de-bajas-emisiones-de-avila-por-carecer-de-base-legal-en-el-plan-de-movilidad), lo resume bien: no basta con que exista un plan de movilidad, como el que Ávila tenía aprobado desde 2014, sino que se requiere que ese plan contemple zonas de bajas emisiones.
Hay aquí una ironía que merece anotarse. Muchos de estos ayuntamientos montaron su zona con dinero europeo: el programa de ayudas de la [Orden TMA/892/2021](https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2021-14140), dotado con unos 2.900 millones de euros del plan de recuperación, financiaba expresamente entre sus gastos subvencionables las cámaras de vigilancia de accesos a la ZBE. Y exigía disponer de un plan de movilidad urbana sostenible al presentar la solicitud. Tenían el plan, cobraron por tenerlo, y aun así aprobaron la zona fuera de él.
Tres: el cartel
Los dos motivos anteriores sirven para tumbar una ordenanza, y tumbar una ordenanza es cosa de asociaciones y de procedimientos largos, porque un particular no puede impugnar directamente una norma, solo sus efectos concretos.
El tercer motivo es el que sirve a una persona con una multa en la mano, y es el de la señalización. Si la ordenanza obliga al ayuntamiento a avisar mediante carteles visibles de que se está entrando en una zona restringida y de que la matrícula será registrada, ese aviso es un requisito de validez de la sanción. No basta con que la zona exista y esté publicada en el boletín: hay que poder acreditar que el conductor pudo saberlo al llegar. En Madrid el Ayuntamiento no lo ha acreditado, y ahí se ha ido la mayor parte de esas 558 multas.
Conviene medir bien qué vale cada uno de los tres, porque no duran lo mismo. El cartel se arregla en quince días: se colocan, se levanta acta y a partir de ahí ese motivo deja de servir para las multas nuevas, aunque siga sirviendo para todas las anteriores. Los otros dos no se arreglan con una brigada. Madrid ha necesitado una ordenanza entera nueva, aprobada en marzo de 2026. Ávila tiene que modificar su plan de movilidad, meter la zona dentro y volver a tramitar la ordenanza desde el principio, con su información pública y su nueva posibilidad de recurso. Son años, y al final de esos años vuelve a hacer falta el informe económico que no supieron escribir la primera vez.
Qué se puede comprobar, y cuesta una tarde
De todo lo anterior salen cuatro comprobaciones concretas, y ninguna necesita abogado.
La primera es mirar si la ciudad ya ha perdido su ZBE en los tribunales. Con sentencia localizada están anuladas, en todo o en parte, las de Barcelona, Esplugues de Llobregat, Sant Adrià del Besòs, Cornellà, Hospitalet de Llobregat, Madrid, Ávila, Segovia, Badajoz y Guadalajara. Circulan también los casos de Gijón y de Tenerife, que aquí no se han podido verificar con su resolución y quedan fuera de la cuenta. Si la ciudad está en la lista, la situación de partida es otra.
La segunda es comprobar si la zona figura en el plan de movilidad urbana sostenible del municipio. Ese plan suele estar publicado en la web del ayuntamiento. Si la Zona de Bajas Emisiones no aparece en él, o si el plan es anterior y nunca se modificó para incluirla, ahí está exactamente el defecto por el que han caído cuatro ciudades. Es una comprobación de un rato y no hay que escribirle a nadie.
La tercera es pedir por escrito el informe de impacto económico y social. Se hace por el portal de transparencia del ayuntamiento, al amparo de la Ley 19/2013, y tienen un mes para contestar. La petición no es una ocurrencia: se pueden citar por su nombre el artículo 4.1 de la [Ley 40/2015](https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566), que obliga a motivar la necesidad de toda medida restrictiva de derechos, a justificar su adecuación al fin y a elegir la menos restrictiva sin producir diferencias de trato discriminatorias, y el Real Decreto 1052/2022, que exige el análisis de impactos económicos y sociales para cualquier ZBE. Si el informe existe, lo mandan. Si no existe, la respuesta lo dice. Y si no contestan, el silencio también sirve. En los tres casos queda una prueba fechada antes de que llegue ninguna multa.
Y la cuarta, para quien ya tenga la multa, es mirar el cartel. Si la sanción llega, en las alegaciones y en el recurso posterior se puede exigir al ayuntamiento que acredite documentalmente la señalización del acceso por el que se entró: dónde está el cartel, desde cuándo, y con qué acuerdo se colocó. Es lo que en Madrid el consistorio no ha podido aportar. Y conviene saber que con derecho a justicia gratuita o con un seguro de defensa jurídica el pleito posterior no cuesta nada, lo que cambia por completo el cálculo para quien no puede pagarse un abogado.
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